Vararehtori Teuvo Pohjolainen, Joensuun yliopisto
HTM Anu Mutanen, Joensuun yliopisto
HTM Päivi Toropainen, Joensuun yliopisto
OTK Jani Suokanerva, Lapin yliopisto, OTK
HTM Maarit Niskanen, Rovaniemi
Tervehdys
Suomen Akatemian kulttuurin ja yhteiskunnan tutkimuksen toimikunta on myöntänyt vararehtori Teuvo Pohjolaiselle ja allekirjoittaneelle Ilkka Saraviidalle määrärahan kolmivuotista parlamentarismi 2000 tutkimusprojektia silmällä pitäen. Alun perin haettiin määrärahaa neljään tutkijan palkkaamiseksi. Akatemia myönsi varat kuitenkin vain kahdelle tutkijalle, ja heidän osaltaan tutkimustyö on alkanut. Kuluvan vuoden 2001 projektin piiriin otettiin kaksi uutta tutkimushanketta ( HTM Maarit Niskanen jaHTM Päivi Toropainen ), koska heidän tutkimussuunnitelmansa osuvat siihen alkuperäiseen viitekehykseen, jolla määrärahaa haettiin. Maarit Niskasen tutkimusaihe on vahvistettu Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnan päätöksin.
Koska määrärahaa on käytettävissä jonkin verran myös projektin yhteiskokouksia silmällä pitäen, olemme Teuvo Pohjolaisen kanssa sopineet siitä, että me kuusi järjestämme yhteisen seminaarin Helsingissä .torstaina 13.12.2001 klo 13 alkaen oikeusministeriössä, Eteläesplanadi 10, kokoushuoneessa 9-10 (6. krs). Kokouksen alkujaksoon osallistunee oikeusministeriön asettaman perustuslain seurantaryhmän jäseniä.
Tähtäämme siihen, että projektiin osallistuvat esittelevät tutkimusteemansa tuossa kokouksessa noin 15 - 20 minuutin puheenvuoroin ja keskustelun säestämänä. Kokouksen lopputuloksena on määrä tiivistää ja työstää muutenkin alkuperäistä yhteistä tutkimussuunnitelmaa. Samalla kokous keskusteluineen antaa tilaisuuden kullekin tutkijalle vuorovaikutukseen, kommentointiin ja oman disposition hiomiseen.
Liitän tämän kirjeen loppuun, osin muunnellussa muodossa, alkuperäisen Suomen Akatemialle annetun kokonaisselvityksen projektista. On tietysti syytä painottaa, että kukin tutkija tekee omaa tutkimustyötään, eikä oheista liitettä ole tarkoitettu missään mielessä holhoavaksi. Näin siksikin, että puolittaessaan määrärahan akatemia pidättyi sitoutumisesta alkuperäiseen hakemukseen antaen vastaavasti projektille itsenäisen oikeuden muotoilla tutkimustavoitteita. Puolittaessaan määrärahan toimikunta ei näet millään tavoin selostanut sitä, mitkä osat alkuperäisestä suunnitelmasta toteutetaan ja mitä osia ei.
Olisi lisäksi hyvä saada kultakin tutkijalta jo ennakkoon tutkimusta tarkoittava dispositiohahmotelma, jotta se voitaisiin toimittaa tiedoksi muille.
Helsingissä 4 päivänä marraskuuta 2001
Ilkka Saraviita
Os. Punavuorenkatu 1 A 8, 00120 Helsinki
GSM: 040 7537 641
Sähköposti: ilkka.saraviita@fimug.fi
Liite
Suomen akatemian osittain rahoittama parlamentarismiprojekti (hanke 51015)
Tutkimusprojektin tausta ja tavoitteet.
Vuoden 2000 perustuslain tausta.
Parlamentarismilla tarkoitetaan kansanedustuslaitoksen vaikutusvaltaa hallitusvallan käyttöön ja hallintoon. Toisin sanoen kansanedustajien enemmistön nauttiman luottamuksen varassa toimiva hallitus käyttää perustuslaissa säädettyä päätösvaltaansa eduskuntaa tyydyttävällä tavalla. Parlamentarismi ulottuu valtioneuvoston toimenpiteiden välityksin myös tasavallan presidentin päätösvallan käyttämiseen. Eduskunta voi osoittaa tyytymättömyytensä ns. epäluottamuslauseella enemmistöpäätöksin.
Suomeen parlamentarismi omaksuttiin vuoden 1919 Hallitusmuodossa pääosin ranskalaisen ja brittiläisen esimerkin mukaisesti. Historiallisista syistä (1918 sisällissota ja monarkistiset tavoitteet) Hallitusmuotoa leimasi dualismi: parlamentaariseen hallitustapaan liitettiin monarkistisia aineksia sikäli, että eduskunnan luottamuksen varassa toimivan hallituksen (valtioneuvosto, ministeristö) rinnalla ylintä toimeenpanovaltaa käytti tasavallan presidentti. Presidentille säädettiin eduskunnasta ja valtioneuvostosta riippumaton asema. Tasavallan presidentit myös käyttivät valtaoikeuksiaan itsenäisesti ja sikäli parlamentarismista poiketen, että presidentti teki päätöksiä joskus myös vastoin valtioneuvoston ja eduskunnan enemmistön odotuksia. Järjestelmäämme kutsuttiin puolipresidiaaliseksi.
Vuoden 2000 perustuslain keskeisin tavoite oli siirtyminen puolipresidiaalisesta järjestelmästä lähes täysimittaiseen parlamentaariseen järjestelmään. Useilla tahoilla yhteiskuntaa esiintyi kuitenkin pyrkimyksiä säilyttää tasavallan presidentti edes jossain määrin itsenäisenä päätösvallan käyttäjänä - etenkin ulkopolitiikan alalla. Vaikeissa kompromissineuvotteluissa otettiin lähes täysi askel kohti länsi-eurooppalaista parlamentaarista järjestelmää mutta kuitenkin siten, että presidentille säädettiin ainakin perustuslain tasolla itsenäistä päätösvaltaa. Presidentti määriteltiin mm. ulkopolitiikan johtajaksi, mutta yhteistoiminnassa suhteessa valtioneuvostoon. Presidentille säilytettiin lisäksi toimivalta poiketa eräissä tapauksissa lakisääteisestä hallituksen ratkaisuehdotuksesta, jonka tuli edeltää melkein kaikkia presidentin lopullisia päätöksiä.
Parlamentarismin säädännäinen toteutus vuoden 2000 perustuslaissa
Suomalaisen parlamentarismin operatiiviset säännökset eli säännökset, joissa säädetään parlamentarismin käytännön toteuttamisesta, ovat ainoalaatuisia: missään muualla ei parlamentarismia ole säädetty vuoden 2000 perustuslain tapaisesti.
Parlamentarismin sääntö kirjattiin perustuslakiin PeL 3 §:n otsikossa ("Valtiollisten tehtävien jako ja parlamentarismi"). Sitä ei säännöksissä määritellä, mutta sen keskeisin toteuttamismekanismi kirjattiin perustuslakiin: valtioneuvoston tulee nauttia eduskunnan luottamusta (PeL 3.2 §).
Myöhemmissä perustuslain kohdissa on useita parlamentarismin käytännön toteutusta säänteleviä pykäliä. Niistä tärkein on PeL 58 §, joka eräin poikkeuksin säätää kaikki tasavallan presidentin päätökset tehtäväksi valtioneuvoston esittelyssä sen tekemän ratkaisuehdotuksen pohjalta. Eräissä tapauksissa (esitykset eduskunnalle) presidentti on viime kädessä sidottu valtioneuvoston tahtoon. Toisissa tapauksissa (kuten virkamiesten nimittäminen) hän voi valtioneuvoston korjatun tai uuden ratkaisuehdotuksen jälkeen poiketa siitä mielensä mukaan.
Kansainvälisiin suhteisiin (lähinnä ulkopolitiikka, valtiosopimukset ja EU-asiat) liittyvä päätöksenteko on säädetty tavalla, jolla ei ole esikuvia muissa valtiosäännöissä. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston edellytetään päättävän ulkoasioista yhteistoiminnassa.
Edellä selostettuja periaatteita luonnehdittiin perustuslakiuudistuksessa "parlamentaarisen vastuukatteen" toteuttamiseksi tasavallan presidentin päätöksenteossa.
Parlamentaarisen vastuukatteen tavoitteena on, että valtioneuvosto ja yksittäiset ministerit toteuttavat hallituksen muodostaneen kansanedustajakoalition yhteiskuntapoliittisia tavoitteita. Tärkeimmät niistä kirjataan hallituksen ohjelmaan valtioneuvoston asettamisvaiheessa. Hallitusohjelmasta on kehittynyt yksityiskohtainen ja tarkka instrumentti, jonka tavoitteet ovat tarkassa seurannassa.
Yksittäiset ministerit toimivat myös itsenäisinä päätöksentekijöinä ministeriöissään. Myös tällöin he ovat parlamentarismin sitomia, ja tavoitteena on, että ministeriön päätöksenteko on parlamentaarisen katteen ja siis parlamentarismin periaatteiden puitteissa. Tällä tavoin eduskunnan enemmistön (ts. hallituspuolueiden eduskuntaryhmien) tahto ja tavoitteet saattavat heijastua syvälle ministeriöpäätöksentekoon yksittäisiä viranomaisia ja nykyajan hallinnolle tyypillisiä, keskusvirastot korvanneita erityyppisiä keskuksia myöten.
Yksittäiset tutkimukset
Seuraavassa kuvataan sekä tutkijakoulutettaville tai tutkimusvaroin palkatuille tutkijoille tarkoitetut tutkimusteemat, projektiin liitetyt tutkimussuunnitelmat ja tutkimuksen johtajien henkilökohtaiselle vastuulle tulevat tutkimukset. Kokonaisuutena ne kattavat parlamentarismin kaikki toiminta-areenat, valtiosääntövertailua ja parlamentarismin teoreettisen viitekehyksen.
Osio 1. Suvereniteetti ja parlamentarismi (HTM Anu Mutanen)
Kansainvälisen oikeuden mukaisesti Suomi on suvereeni valtio. Suvereniteettiin kuuluu joukko tavanomaisoikeudellisia oikeussääntöjä, jotka määrittävät valtion oikeusaseman valtioyhteisössä. Yksi näistä oikeussäännöistä on sisäisen suvereniteetin l. alueherruuden periaate. Sen mukaan suvereenin valtion alueella voi julkista valtaa käyttää vain tämä valtio valtioelintensä ja viranomaistensa toimesta.
Sisäisen suvereniteetin käyttöjärjestelmä säädetään PeL 3 §:ssä. Se on otsikoitu "Valtiollisten tehtävien jako ja parlamentarismi". 3 §:n 1 momentin mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka myös päättää valtiontaloudesta. 2. momentin mukaan hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta.
Parlamentarismin periaate eduskunnan luottamusvaatimuksin ulottaa eduskunnan päätösvallan - sisäisen suvereniteetin keskeisimpänä haltijana - hallitusvallan alueelle. Eduskunnan päätösvaltaan kuuluu myös ulkoiseen suvereniteettiin liittyviä toimivaltuuksia. Kun Suomi käyttää kansainvälisoikeudellisesti määriteltyä, ulkoiseen suvereenisuuteensa kuuluvaa kansainvälisoikeudellista velvoittautumisvaltaa, eduskunta hyväksyy velvoittautumisen ja siihen liittyvän voimaansaattamisen PeL 93.1 §:ssä ja 94 ja 95 §:ssä säädetyin edellytyksin.
Suomen jäsenyyttä Euroopan unionissa suhteessa ylimpien valtioelinten päätösvaltaan ei juurikaan säännellä perustuslain säännöksin. Unionijäsenyys merkitsee usealla eri tavalla sekä ulkoisen että sisäisen suvereniteetin rajoittamista lainsäädäntövallan, hallitusvallan ja myös tuomiovallan alalla. Eduskunnan asema suhteessa näihin valtion ulkoisen (unionin sitovat ulkopolitiikkaan ja kansainväliseen velvoittautumiseen liittyvät ratkaisut mm. Eurooppa-neuvostossa ja ministerineuvostossa) ja sisäisen suvereniteetin rajoituksiin on pääteltävä unionioikeuden pohjalta. Myös tällä sektorilla toimii parlamentaarinen vastuukate. Operatiivinen päätösvalta on säädetty PeL 93 §:n 2 momentissa eduskunnalle parlamentaarisessa vastuussa olevalle valtioneuvostolle.
Osio 2.( Ilkka Saraviita) Parlamentarismi ja hallitusvalta. Tutkimus parlamentarismin toteuttamisesta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ratkaisutoiminnassa.
I Saraviita toteuttaa tämän tutkimusosion virkatyönä. Tarkoituksena on kartoittaa tasavallan presidentin ja valtioneuvoston (sanan laajassa merkityksessä) keskinäiset päätösvaltasuhteet ja kuvata erityyppiset päätöksentekomenettelyt.
Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteko hahmotetaan neljäksi päällekkäiseksi päätöksentekojärjestelmäksi, joiden kaikilla tasoilla PeL Pel 3 §ssä säännelty parlamentarismi toteutuu.
1. Ylimpänä tasona on tasavallan presidentille säädetty päätösvallan käyttö PeL 58 §:ssä. Pääsäännön mukaan tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Osa tasavallan presidentin ratkaisuista tehdään valtioneuvoston yleisistunnon esityksestä presidentinesittelyksi kutsutussa päätöksentekomenettelyssä. Tästä pääsäänäännöstä on runsaasti poikkeuksia (mm. ulkoasiat)
2. Tasavallan presidentille tehtävien ratkaisuehdotusten valmistelu ja päättäminen valtioneuvoston yleisistuntotasossa mukaan lukien ne päätökset, joissa tasavallan presidentti ei mukaudu valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen vaan asia palautuu uuteen valmisteluun.
3. Valtioneuvoston (yleisistuntona ) käyttämä päätösvalta mukaan lukien PeL 93.2 §.ssä säädetty EU-asioiden kansallinen valmistelu, pääministerille säädetty päätösvalta sekä valtioneuvoston ministerivaliokuntien toiminta
4.Valtioneuvoston päätösvalta ministeriötasossa ministeriön päällikkönä toimivan valtioneuvoston jäsenen l. ministerin ratkaisuin.
Parlamentarismi vaikuttaa päätösvallan käyttöön kaikilla neljällä tasolla. Tämä johtuu siitä, että kaikilla tasoilla päätöksentekoon osallistuu joko esittelijänä, päätöksen tekevän kollegion jäsenenä tai päätöksentekijänä eduskunnalle poliittisessa vastuussa oleva valtioneuvoston jäsen l. ministeri. Perusolettaman mukaan valtioneuvoston jäsen pyrkii kaikessa päätöksenteossa muiden seikkojen ohella ottamaan huomioon eduskunnan enemmistön l. hallituspuolueiden eduskuntaryhmien odotukset. Ministeri on lisäksi oikeudellisessa vastuussa kaikilla em tasoilla suorittamistaan toimenpiteistä.
Erikoislaatuisen parlamentarismin suomalaisen toteutuksen muodostaa parlamentaarisen vastuukateen teoria, jota toteutetaan joko valtioneuvoston ratkaisuehdotuksin tasavallan presidentille, ministerin osallistumisella presidentin päätöksentekoon sekä valtioneuvoston ja poikkeustapauksissa yksittäisten ministerien sekä tasavallan presidentin välisen "yhteistoiminnan" menetelmin ulkoasioissa (PeL 93.1 §).
(osio 3)Tasavallan presidentin päätöksenteko kansainvälisissä asioissa Suomen perustuslain mukaan. (Maarit Niskanen). Päätettäessä PeL 8 §:n otsikossa tarkoitetuista kansainvälisiin suhteisiin liittyvistä asioista (jotka eivät kuulu ns. EU-asioihin), tasavallan presidentti "johtaa Suomen ulkopolitiikkaa", mutta "yhteistoiminnassa" valtioneuvoston kanssa. Sitä, mitä johtamisella ja yhteistoiminnalla tarkoitetaan, ei perustuslaissa eikä muuallakaan ole säädetty. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan kysymykseen tulee kolme eri tasoa:
-esitykset eduskunnalle kansainvälisen sopimuksen hyväksymisestä ja voimaansattamisesta päätetään presidenttiä viimevaiheessa sitovalla tavalla ratkaisuehdotuksen pohjalta;
-muu virallisluontoisia päätöksiä edellyttävä päätöksenteko (mm. sopimusten ratifiointi) valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen perusteella esittelystä mutta niin, että presidentti voi poiketa mahdollisesta kieltäytymisen jälkeen annetusta uudesta ratkaisuehdotuksesta; tai
-kansainvälisiä suhteita ja ulkopoliittista päätöksentekoa tarkoittava vapaamuotoinen tai valmisteleva päätöksenteko ja ulkopolitiikan suunnittelu toteutetaan joko valtioneuvoston kanssa vapaamuotoisesti neuvotellen, ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ministerivaliokunnassa ja joskus myös pelkän pääministeri- tai ulkoasiainministerikonsultoinnin jälkeen.
(Osio 4). Hallituksen muodostamismenettely. (Jani Suokanerva)
Perustuslaki muutti olennaisesti suomalaista parlamentarismia erityisesti hallituksen nimittämismenetelmän muutoksin. Vuoden 1919 HM:n järjestelmässä tasavallan presidentti johti hallituksen muodostamismenettelyä.
Vuoden 2000 perustuslaki eliminoi presidentin aloitteellisuus- ja johtamistoimivallan hallituksen nimittämismenettelyssä lähes täysin. Nimittämismenettelyn alkuvaihetta johtaa käytännössä eduskunnan puhemies ja hänen asettamansa neuvottelujen "vetäjä". Kun neuvottelut hallituskoalitiosta, ohjelmasta ja ehkä myös ministeripaikoista ja joka tapauksessa pääministerin henkilöstä saadaan valmiiksi, puhemies tiedottaa tästä presidentille. Presidentti ilmoittaa seuraavaksi pääministeriehdokkaan nimen eduskunnalle, joka sitten enemmistöpäätöksellä joko hyväksyy tai hylkää ehdokkaan. Tämä on tietysti hyvin epätodennäköistä silloin, kun eduskunnassa on saavutettu ns. neuvottelutulos enemmistönä olevien ryhmien kesken, ja tietty henkilö on saanut taakseen eduskunnan enemmistön. Siltä varalta, ettei hallitusta näin kuitenkaan saada muodostettua, säädetään toisen ehdokkaan asettamisesta ja kolmannessa vaiheessa pääministerin henkilöstä äänestetään suoraan täysistunnossa.
Presidentti on sidottu pääministerin henkilöön ja hänen esittämäänsä ministerilistaan.
Kolmannessa vaiheessa valtioneuvosto toimittaa ohjelmansa tiedonantona eduskunnalle ja eduskunta osoittaa hallituksen nauttiman luottamuksen enemmistöpäätöksin.
Edellä kuvattua järjestelmää täydentävät säännöstöt siitä, millä edellytyksillä hallitus voi erota tai se on oikeudellisesti velvollinen eroamaan, samoin kuin säännökset yksittäisen ministerin eroamisesta ja mahdollisesta erottamisesta.
Edellä kuvattuun tutkimusteemaan liittyy parlamentaarisen järjestelmän toimivuuden kannalta keskeisen järjestelmän oikeudellinen valvonta mm. valtioneuvoston oikeuskanslerin ja valtioneuvoston kanslian virkamiesesittelijän toimenpitein.
(Osio 5) Työnimi tässä asiakirjassa: Parlamentarismi kansansuvereniteetin toteuttamisessa. Tutkimus PeL 2 §:ssä säädetyn edustuksellisen kansanvallan toteutuksista eduskunnan toiminnassa valtioneuvoston luottamusvaatimuksen (parlamentarismi) välityksin, sekä kansanvaltaan sisältyvän yksilöin oikeudesta osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. (Päivi Toropainen)
PeL 2 §:n 1 momentin mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Tätä pääsääntöä laajennetaan 2 momentissa, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä' kehittämiseen. Säännös lisättiin kansansuvereniteettisäännökseen vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa. Sen tarkoituksena on vahvistaa ihmisten vaikutuksia julkisen vallan käyttöön klassista edustuksellista demokratiaa laajemmin. Säännöstä konkretisoidaan myöhemmissä perustuslain säännöksissä valtiollisista ja kunnallisista kansanäänestyksistä, sekä säännöksessä kunnallisessa ja muusta alueellisesta itsehallinnosta.
Kansansuvereniteettiperiaatteelle ankkuroitu eduskunnan päätösvalta toteutuu toisaalta eduskunnan tekemin päätöksin perustuslaissa säädetyn päätösvallan puitteissa, pääsääntönään PeL 3 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan valtiollisten tehtävien jaon kehyksessä eduskunta käyttää lainsäädäntövaltaa ja päättää myös valtiontaloudesta. Kansansuvereniteettiperiaatteeseen pohjautuva eduskunnan päätösvalta ulottuu lisäksi säännöksen otsikossa mainitun parlamentarismin välityksin ja sitä konkretisoivan 2 momentin säännöksen kautta (valtioneuvostolle säädetty eduskunnan luottamusvaatimus) niille päätösvallan aloille, jotka ensisijaisesti on säädetty tasavallan presidentille ja valtioneuvostolle. Eduskunnan vaikutusvaltaa näillä alilla ei perustuslaissa suoraan säännellä, mutta se on empiirisesti todettavissa oleva tosiasia: säilyttääkseen eduskunnan luottamuksen valtioneuvosto toteuttaa eduskunnan hyväksymää ohjelmaansa sekä pyrkii muutoinkin toimissaan ottamaan huomioon eduskunnan (enemmistön) odotukset. Äärimmilleen kärjistyneen luottamuskriisin olosuhteissa eduskunta voi epäluottamuslausein pakottaa valtioneuvoston eroamaan. Tämä rakennelma heijastuu myös tasavallan presidentin päätösvaltaan, sillä tasavallan presidentti toimii valtioneuvoston ratkaisuehdotusten pohjalta. Hänen päätöksillään on ns. parlamentaarisen vastuun kate.
Parlamentarismiin liittyen tutkimuksen piiriin saattaa tulla osia perusoikeusjärjestelmästä. Vaikka perustuslaki sääntelee parlamentarismin vain kytkentänä eduskunnan (enemmistönä olevien ns. hallitusryhmien) ja valtioneuvoston kesken, sen taustalla voidaan nähdä koko poliittinen järjestelmä, jossa merkittävinä vaikuttajina ovat PeL 13 §;ssä säädetyn yhdistysvapauden puitteissa toimivat puolueet, etujärjestöt ja muut kansalaisjärjestöt.Samat järjestöt ovat kansalaisten merkittävä vaikutustie myös PeL 2 §:n 2 momentissa säädettyä kansalaisten yleistä osallistumisoikeutta toteuttavan säännöksen toteutuksessa ja päätösvallan käytössä kunnallis- ja aluetasossa.
Alkuperäisessä Suomen akatemialle osoitetussa tutkimussuunnitelmassa tämä osio oli kuvattu seuraavasti:"Perustuslain mukaan valtioneuvoston jäsenen, ministerin, on nautittava eduskunnan luottamusta samoin kuin koko valtioneuvostonkin. Eduskunnassa enemmistönä olevien ns. hallitusryhmien tavoitteiden edellytetään vaikuttavan hallituksen päätöksiin. Eduskuntaryhmät voivat vaikuttaa hallituksen toimintaan ja tavoitteisiin useassa eri vaiheessa.
Toimivaltainen hallitus on jatkuvassa yhteydessä eduskuntaryhmiin ja ryhmien edustajat osallistuvat keskeisen poliittisen päätösvallankäyttäjän, hallituksen iltakoulun, kokouksiin. Ryhmillä on yhteytensä myös valtioneuvoston ministerivaliokuntiin, sekä epävirallisiin ministeriryhmiin.
Suomessa valtioneuvoston työskentely on perinteisesti toteutettu kaksilinjaisesti.Vain niistä toinen, virallisluontoinen päätöksenteko ministerivaliokunnissa ja valtioneuvoston yleisistunnossa, on oikeudellisesti säännelty. Erityisesti valtioneuvoston yleisistunto on redusoitunut asiallisesti muilla forumeilla tehtyjen koalitiohallituksen ministereiden poliittisluontoisin päätöksien pöytäkirjaamistilaisuudeksi. Vanhastaan keskeisin niistä on ollut hallituksen iltakoulu.
Iltakoulu - jota perustuslain säännökset eivät tunne - oli pitkään valtioneuvoston päätöksenteon todellinen keskus. Jaakko Nousiaisen mukaan se avartui toisen maailmansodan jälkeen areenaksi, jolla voitiin käsitellä kaikenlaisia poliittista harkintaa vaativia kysymyksiä ja jonka päätökset kirjattiin ministerien muistiin ja pääministerin sihteerin pitämään vapaamuotoiseen pöytäkirjaan. Valtioneuvoston toiminnassa institutionalisoitui asioiden kaksi käsittelytietä, hallinnollinen ja poliittinen. Jälkimmäisellä väylällä kulkevat asiat prosessattiin voittopuolisesti muodollisen koneiston ulkopuolella, ja ne tulivat yleisistuntoon ja presidentin esittelyyn valmiiksi hiottuina. Vapaamuotoiset ministerivaliokunnat ja -työryhmät ovat tämän järjestelmän välttämättömiä liitännäisiä.
Olennainen muutos valtioneuvoston työskentelyyn vuoden 2000 perustuslain nojalla tulee siitä, että lähes kaikissa tasavallan presidentin päätösvaltaan liittyvissä asioissa valtioneuvosto valmistelee ja tekee 58 §:ssä säädetyn ns. ratkaisuehdotuksen. Hallituksen esitykseen johtavassa päätöksenteossa se viime vaiheessa (palautuksen jälkeen) sitoo tasavallan presidenttiä, muissa asiaryhmissä presidentti voi poiketa siitä. Oman uuden päätösryhmänsä muodostavat ratkaisut ulkoasioista yhteistoimintapäätöksin.
Parlamentarismi saa uusia toteutumismuotoja edellä kuvatussa järjestelmässä. Tavoitteena on selvittää parlamentaarisen vastuukatteen piirissä syntyvien päätösten kokonaisjärjestelmä valtioneuvoston (yleisistunnon) tasossa.
Merkittävät osat yllä olevissa tihennetyissä jaksoissa selostetuista seikoista on siirretty I.Saraviidan tutkimusosioon.
Tutkimusprojektin apuhenkilöstö
Tavoitteena on palkata tutkijoiden tekniseksi avustajaksi yksi oik. yo tai hal.yo. Avustajan tehtävänä on mm. kerätä aineistoja ja suorittaa tekstinkäsittelyä. Varoja apulaisen palkkaamiseen osoitetaan projektin johtajien päätöksin kulloisenkin tarpeen man kumpaankin yliopistoon.
Tutkimusprojektin tavoitteet ja merkitys
Tutkimusprojekti tarkoittaa vastikään voimaantulleen Suomen perustuslain ilmeisesti merkittävimmän instituution kokonaisvaltaista kartoittamista ja toteuttaa siihen liittyvää tiedontarvetta perustutkimuksena.
Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen päätavoite oli monarkistissävyisen 1919 HM:n korvaaminen länsimaiseen valtiosääntöperinteeseen kuuluvalla parlamentaarisella järjestelmällä. Uudistuksen keskeisiä kohtia olivat parlamentarismin korostukset mm. sitomalla tasavallan presidentin päätösvallan käyttö eduskunnalle vastuunalaisen valtioneuvoston tai yksittäisen ministerin myötävaikutukseen ja ulkopolitiikan alalla yhteistoimintavelvoitteeseen. Uusi Pel 58 §:ssä tarkoitettu päätöksentekojärjestelmä muutti olennaisesti tasavallan presidentin valtaoikeuksia. Parlamentaarisesta järjestelmästä ja tasavallan presidentin valtaoikeuksista laaditut tutkimukset, jotka tarkoittivat vuoden 1919 HM:n järjestelmää, vanhentuivat pääosiltaan. Näiden uusien oikeudellisten instituutioiden ja kehittyvien uusien käytäntöjen tutkimus ja seuranta on uuteen perustuslakiin liittyvää välttämätöntä perustutkimusta.
Perustuslaki säilytti pääosan vanhasta järjestelmästä muilta osiltaan. Niitä ovat eduskunnan päätösvalta ja toimintajärjestelmä, vaalijärjestelmä, päätösvalta valtion taloudesta ja perusoikeusjärjestelmä. Niiden suhteen uutta tutkimusta ei tarvita yhtä selkeästi, sillä jo perustuslakiuudistuksen valmisteluasiakirjoissa todettiin, että perustuslakivaliokunnan ohjauksessa syntyneet tulkinnat ja oikeuskirjallisuudessa esitetyt näkökohdat näistä instituutioista säilyttivät adekvaattisuutensa. Uudet instituutiot, parlamentarismia toteuttava päätösvaltajärjestelmä sekä mm. uusi lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmä (ns. etusijasääntö PeL 106 §:ssä) sen sijaan edellyttävät kokonaan uudelta säädöspohjalta lähtevää tutkimusta.
Suomalaisessa valtiosääntöoikeudessa on viime vuosikymmeninä jäänyt vähälle huomiolle valtiosäännön perusinstituutioita ja niiden toimivaltaproblematiikkaa kartoittava tutkimus. Päähuomio on keskittynyt uuteen 1995 säädettyyn perusoikeusjärjestelmään ja unionijäsenyyden tuottamiin valtiosääntömuutoksiin. Voidaan panna merkille, että kaikki rekisteröidyt valtiosääntöoikeudelliset väitöskirjahankkeet liittyvät joko perusoikeusjärjestelmään tai Euroopan unionin instituutioihin. On paikallaan suunnata tutkimusta myös valtiosääntöisen järjestelmän perusrakenteisiin.
Tutkimusprojekti on tarkoitettu jatkokoulutusjärjestelmäksi Joensuun yliopiston julkisoikeuden laitoksessa ja Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnassa. Teuvo Pohjolainen toimii tutkijakouluttajana Joensuun yliopistosta valittujen tutkijoiden osalta ja Ilkka Saraviita ohjaa Lapin yliopistosta valittuja tutkijoita.
Menetelmät
Tutkimusprojekti on oikeustieteellinen ja siinä sovelletaan oikeustieteen, l. lainopin ja normitutkimuksen vertailevan oikeustutkimuksen menetelmiä. Eräissä jaksoissa, joissa selvitellään parlamentarismia konkreettisesti (mm. valtioneuvoston yleisistunnon ja tasavallan presidentin päätöksenteko), tutkimukseen on tarkoituksena liittää empiirisin yhteiskuntatieteen menetelmin kerättyjä aineistoja.
Liite II Tietoja projektin tutkijoista.
1.OTK Jani Suokanerva, Lapin yliopisto OTK Turun yliopisto 19.12.1979. OTL Lapin yliopisto 9.12.1992.
Suokanervan tavoitteena tätä kirjoittaessa on väitellä Lapin yliopistossa valtiosääntöoikeudessa . Tutkimustyön ohjaajana toimii hakemuksessa mainittu Ilkka Saraviita. Tutkimuksen kohdealue on hallituksen muodostamismenettely.
2. HTM Anu Mutanen, HM ( s.29.11.1977, anu.mutanen@joensuu.fi, Joensuun yliopisto,julkisoikeuden laitos, PL 111, 80101 Joensuu) pääaineena julkisoikeus, Joensuun yliopisto (v.2000) .Hän toimii tutkijana Joensuun yliopiston julkisoikeuden laitoksella.
Anu Mutanen valmistelee tutkimusta suvereniteetin yleisestä teoriasta yllä mainitun Teuvo Pohjolaisen johdolla Joensuun yliopistossa.. Mutanen laatii tutkimusosion suvereniteetti ja parlamentarismi.
3. HTM Päivi Toropainen ( s. 6.1.1974, paivi.toropainen@joensuu.fi, Joensuun yliopisto,julkisoikeuden laitos, PL 111, 80101 Joensuu) Joensuun yliopisto pääaineena julkisoikeus (v. 2000). Toropainen toimii assistenttina Joensuun yliopistossa. Tutkimusteema liittyy parlamentarismiprojektiin ainakin valtioneuvoston ja pääministerin toimivaltuuksien ohella. Teemalla on myös EU-oikeudellinen yhteytensä.
4.HTM Maarit Niskanen on saanut Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnan dekaanilta luvan suorittaa oikeustieteen tohtorin arvo tiedekunnassa. Hänen väitöskirjasuunnitelmansa ja työnohjaaja vahvistetaan marraskuussa 2001 tiedekuntaneuvostossa. Maarit Niskasen tutkimusteemana on Tasavallan presidentin päätöksenteko kansainvälisissä asioissa Suomen perustuslain mukaan.
5. Kuten tutkimussuunnitelmassa on todettu, Ilkka Saraviita (ilkka.saraviita@urova.fi) laatii virkatyönä tutkimusosion Parlamentarismi ja hallitusvalta. Tutkimus parlamentarismin toteuttamisesta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ratkaisutoiminnassa.
 |  |