Ilkka Saraviita

 

Parlamentarismi ja hallitusvalta. Tutkimus parlamentarismin toteuttamisesta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ratkaisutoiminnassa1

 

Suomen uuteen perustuslakiin on kirjoitettu erittäin monijakoinen parlamentarismia toteuttava päätöksentekojärjestelmä. Sen perustavoitteena oli mahdollisimman laajasti sitoa tasavallan presidentin alkujaan hyvinkin itsenäinen päätösvallan käyttö eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston tai sen yksittäisten jäsenten myötävaikutukseen. Tätä järjestelmää on kuvattu myös parlamentaariseksi vastuukatteeksi.

Toinen vuoden 2000 uudistuksen päätavoite oli eduskunnan päätösvallan ja välillisesti myötävaikutusvallan laajentaminen. Eduskunnan vaikutusvalta ulottuu klassisen hallitusvallan ( presidentti/valtioneuvoston yleisistuntotaso) ohi hallinnon sektoriin niiltä osin, kuin ministeriöön määrätty valtioneuvoston jäsen käyttää virkamiesesittelystä päätösvaltaa ministeriössä.

Edellä kuvatun kokonaisuuden selvittämiseksi tutkimus jakaan tuu neljään perussektoriin:

Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteko hahmotetaan neljäksi päällekkäiseksi päätöksentekojärjestelmäksi, joiden kaikilla tasoilla PeL Pel 3 §ssä säännelty parlamentarismi toteutuu.

1. Ylimpänä tasona on tasavallan presidentille säädetty päätösvallan käyttö PeL 58 §:ssä. Pääsäännön mukaan tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Osa tasavallan presidentin ratkaisuista tehdään valtioneuvoston yleisistunnon esityksestä presidentinesittelyksi kutsutussa päätöksentekomenettelyssä. Tästä pääsäännöstä on runsaasti poikkeuksia (mm. ulkoasiat).

2. Tasavallan presidentille tehtävien ratkaisuehdotusten valmistelu ja päättäminen valtioneuvoston yleisistuntotasossa mukaan lukien ne päätökset, joissa tasavallan presidentti ei mukaudu valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen vaan asia palautuu uuteen valmisteluun.

3. Valtioneuvoston (yleisistuntona ) käyttämä päätösvalta mukaan lukien PeL 93.2 §: ssä säädetty EU-asioiden kansallinen valmistelu, pääministerille säädetty päätösvalta sekä valtioneuvoston ministerivaliokuntien toiminta.

4.Valtioneuvoston päätösvalta ministeriötasossa ministeriön päällikkönä toimivan valtioneuvoston jäsenen l. ministerin ratkaisuin.

Parlamentarismi vaikuttaa päätösvallan käyttöön kaikilla neljällä tasolla. Tämä johtuu siitä, että kaikilla tasoilla päätöksentekoon osallistuu joko esittelijänä, päätöksen tekevän kollegion jäsenenä tai päätöksentekijänä eduskunnalle poliittisessa vastuussa oleva valtioneuvoston jäsen l. ministeri. Perusolettaman mukaan valtioneuvoston jäsen pyrkii kaikessa päätöksenteossa muiden seikkojen ohella ottamaan huomioon eduskunnan enemmistön l. hallituspuolueiden eduskuntaryhmien odotukset. Ministeri on lisäksi oikeudellisessa vastuussa kaikilla em. tasoilla suorittamistaan toimenpiteistä.

 

Johdantojakso

1. Ruotsin ja Venäjän vallan kauden vaikutus suomalaisen parlamentarismin kehitykseen

2. 1919 hallitusmuotoon johtanut kehitys ja käänne presidenttivaltaisen järjestelmän suuntaan

3. Parlamentarismin tehostaminen vuoden 2000 perustuslaissa

3.1. Tosiasiallinen kehitys kohti vahvistuvaa presidentinvaltaa 1919 hallitusmuodon kaudella

3.2. Tasavallan presidentin vaalitavan vaikutus parlamentarismiin

3.3. Suomalaisen monipuoluejärjestelmän ja suhteellisen vaalitavan toteutus

3.4. Presidentinvaltaa suosivat kansalaisasenteet

3.5. Euroopan integraation vaikutus suomalaisen parlamentarismin kehitykseen

4. Puolipresidentiaalisten järjestelmien esimerkkivaikutus

 

 

Tutkimuksen dispositio muodostuu teoreettisen alkujakson jälkeen tämän perusjaotuksen pohjalta seuraavaksi.

I. Tasavallan presidentin päätösvalta valtioneuvoston jäsenen esittelystä valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen pohjalta

1.1. Esittelyn historiallinen tausta ja presidentin esittely 1919 HM:n kaudella

1.2. Esittelyä koskevat menettelymuotosäännökset

2. Esittelyyn tulevan päätöksen (valtioneuvoston ratkaisuehdotus) valmistelu valtioneuvostossa

2.1. Esivalmistelu ministeriötasossa ja iltakouluvalmistelu

2.2. Päätös ratkaisuehdotuksesta yleisistunnossa

2.2.1.Yleisistunnon päätöksentekomuotoa koskevat säännökset

2.3. Ratkaisuehdotukset sisällön mukaan luokiteltuina

3. Tasavallan presidentin päätösvalta valtioneuvoston tekemästä ratkaisuehdotuksesta

3.1. Tasavallan presidenttiä sitovat ratkaisuehdotukset ja niiden palauttaminen valtioneuvoston uuteen käsittelyyn

4. Tasavallan presidentin oikeudellisen vastuun toteutus

5. Valtioneuvoston jäsenen oikeudellinen asema esittelyssä tasavallan presidentille

II Tasavallan presidentin päätösvallan käyttö ratkaisuehdotusmenettelyn ulkopuolella

1. Tasavallan presidentin päätösvallan käyttö ulkoasioissa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa

1.1. Päätöksentekomenettelyt

1.1.1. Konsultaatiot koko valtioneuvoston kanssa

1.1.2.Ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta

1.1.3. Yksittäisten ministerien konsultointi

2. Tasavallan presidentin päätökset ministeriesittelystä, pääministerin esityksestä ja kabinettimenettelyssä

2.1.Valtioneuvoston tai yksittäisen ministerin asettamiseen liittyvä päätösvallan käyttö

2.1.1. Pääministerin valintamenettely yhteistoiminnassa eduskunnan kanssa

2.1.2. Valtioneuvoston ja sen jäsenten nimittäminen ja ero

2.2. Ennenaikaisiin eduskuntavaaleihin liittyvät päätökset

2.3. Virkanimitykset

2.4. Armahduspäätökset, erivapaudet

2.5.Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetty päätösvalta

2.6. Tasavallan presidentin kanslia

2.7. Ylipäällikönvaltaan liittyvä päätöksenteko

2.7.1. sotilaskäskyasiat

2.7.2. liikekannallepano, sotilaalliset virkanimitykset, rajavartiolaitos

 

III Valtioneuvoston yleisistunnon päätösvalta

1. Toimivaltajako tasavallan presidentin ja yleisistunnon kesken

1.1. Tehtäväjaon perusperiaatteet

1.2. Toimivaltajako asetuksenantovallan alalla

1.3. Toimivaltajako ulkoasioissa: EU-asiat

1.4. Päätösvallan siirtäminen presidenttitasoon tai tasavallan presidentin päätösvallan delegointi valtioneuvostotasoon

1.5. Valtioneuvoston iltakoulu, Ministerivaliokuntalaitos, "ministeriryhmät" ja muut valtioneuvoston yleisistunnon päätöksentekoa valmistelevat toimielimet

2. Päätösvallan jako valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden kesken ja päätösvallan siirtäminen

3. Valtioneuvoston toimivaltaan kuuluva hallitusvalta

4. Kolleginen päätöksentekomenettely ja sen oikeusvaikutukset valtioneuvostotasossa

5. Päätösvallan käytön oikeudellinen valvonta

6. Valtioneuvoston poliittinen vastuu eduskunnalle parlamentarismin toteutuksena

7. Pääministerin oikeudellinen ja parlamentaarinen asema

IV Ministerijohtoinen päätöksenteko

1. Tehtäväjako valtioneuvoston jäsenten kesken

2. Ministerin päätösvalta

2.1.Esittely ministerille

2.2.Ministerin päätösvallan siirtäminen valtioneuvostotasoon

2.3.Ministerin ja ministeriön virkamiesten päätösvaltasuhde